Diskusia na rokovaní obecného zastupiteľstva a obštrukcie opozície

I. VÝCHODISKÁ V súčasnosti je často pertraktovanou otázkou vzťah jednotlivých skupín v rámci chodu a činnosti obecného zastupiteľstva. Úzko to súvisí aj s činnosťou národnej rady a presadzovaním názorov opozície. Tieto otázky a ich riešenie je veľmi dôležité aj pre obce – a prostredníctvom judikatúry súdov možno vyselektovať podstatné a zásadné východiská prístupu k tomuto javu v rámci chodu obce. Preto si dovoľujeme nižšie vymedziť stanovisko judikatúry súdov k danej problematike, ktoré jasne a jednoznačne určuje mantinely poslancov (obecného zastupiteľstva) na strane jednej ale i samotného starostu obce ako subjektu, ktorý musí tieto obidva „protipóly“ zjednocovať. Rovnako tak z judikatúry vyplýva dôležitosť dodržiavania procesných (schválených) pravidiel pri prijímaní a schvaľovaní jednotlivých materiálov – uznesení i všeobecne záväzných nariadení. II. JUDIKATÚRA Je potrebné zvýrazniť, že aj keď ide o judikatúru viažucu sa na činnosť národnej rady – je ju možno v plnom rozsahu aplikovať aj na podmienky samosprávy obce. Sú v nej totiž obsiahnuté základné zásady a princípy tzv. „parlamentnej demokracie“ použiteľné na podmienky obcí: len v procesne bezchybnom procese (ústavne súladnom konaní) možno dospieť k zákonnému a ústavne súladnému výsledku (rozhodnutiu), a preto procesnej čistote rozhodovacieho procesu (riadenia) je nevyhnutné venovať zvýšenú pozornosť a poskytnúť jej dôraznú ochranu, dodržiavanie procedurálnych pravidiel obsiahnutých v uvedených prameňoch práva je potrebné vyžadovať preto, že hoci adresátom týchto noriem nie sú súkromné osoby, ich nedodržanie sa v konečnom dôsledku môže významne dotknúť ich základných práv, zmyslom rozhodovacích procesov v samospráve je totiž prerokovanie a schválenie (či zamietnutie) jednotlivých návrhov materiálov (formou uznesenia alebo všeobecne záväzného nariadenia), nie odďaľovanie jeho prijatia a obštrukcie, vedúce k paralýze celého tohto procesu. K tomu uvádzame najvýznamnejšie rozhodnutia súdov s relatívne rozsiahlou citáciou, ktorá umožní obci reálne naplniť obsah: 1./ Nález Ústavného súdu SR, sp. zn. PL. ÚS 13/2020: Obmedzenie diskusie ovplyvňuje tvorbu vôle poslancov. V opačnom smere nepredloženie návrhov riadnym spôsobom alebo obdobné procesné nedostatky vylučujú, resp. obmedzujú diskusiu o týchto návrhoch. Ochranu diskusie a tvorby vôle poslancov možno odvodiť tiež z ústavných pojmov „rokovať“ a „uznášať sa“. 2./ Nález Ústavného súdu SR, sp. zn. PL. ÚS 13/2022: Zavedením čl. 55a ústavy ústavným zákonom č. 422/2020 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov, z 9. decembra 2020 bola hodnota dlhodobej udržateľnosti, ako aj s tým súvisiaca transparentnosť a efektívnosť vynakladania verejných prostriedkov, potvrdená ako ústavná hodnota. ak už má byť prijaté rozhodnutie volených zástupcov o opatrení so zásadným vplyvom na stav verejných financií, ktoré pri hodnotení ekonomickými meradlami napĺňajú uvedené požiadavky len v nízkej miere alebo vôbec, potom tým minimom, ktoré je prizmou čl. 55a ústavy nutné požadovať, je vytvorenie priestoru pre poctivú a vyčerpávajúcu diskusiu, ktorá prijatiu rozhodnutia predchádza, primerane zohľadňujúcu stanoviská dotknutých subjektov alebo ich záujmových reprezentantov. V tom sa prejavuje procesný rozmer čl. 55a ústavy, ku ktorého ochrane je nepochybne povolaná aj národná rada pri výkone svojich právomocí. 3./ Nález Ústavného súdu ČR, sp. zn. Pl. ÚS 30/23: Medzi demokratické princípy legislatívneho procesu ďalej patrí princíp väčšinového rozhodovania a od neho neoddeliteľný princíp ochrany menšiny (čl. 6 Ústavy; porov. bod 107 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10). 115. účelom ich vystúpenia je prijatie návrhu zákona obštruovať. Nemožno preto tvrdiť, že parlamentnej opozícii bolo odopreté právo sa k návrhu zákona vyjadriť z dôvodu nedostatku času, keď čas, ktorý k tomu dostala, využívala na zjavné obštrukcie, t.j na niečo iné ako vecné prerokovanie návrhu zákona. Takéto konanie parlamentnej menšiny tak samo o sebe popiera tvrdenia uvedené v tomto návrhu, že jej parlamentná väčšina znemožnila sa k obsahu návrhu zákona vyjadriť. Ak totiž parlamentná menšina využila čas stanovený na prerokovanie návrhu na obštrukčné konanie, nemôže sa súčasne dovolávať toho, že jej čas na prerokovanie návrhu zákona nebol zo strany vládnej väčšiny dopriaty. V tejto súvislosti Ústavný súd pripomína, že v náleze sp. zn. Pl. ÚS 7/22 síce priznal parlamentnú opozíciu, že môže na dosiahnutie vlastných politických cieľov odďaľovať alebo blokovať rozhodnutia prijímané parlamentnou väčšinou na dosiahnutie jej politických cieľov. Zneužívanie tohto práva však nemá viesť k oslabeniu či znemožneniu efektívneho výkonu moci vládnucej väčšiny. Je preto potrebné, aby jednotlivým obštrukčným alebo blokačným právam parlamentnej opozície zodpovedali aj určité povinnosti a zodpovednosť za ich výkon. Zmyslom zákonodarného procesu je totiž prerokovanie a schválenie (či zamietnutie) návrhu zákona, nie odďaľovanie jeho prijatia a obštrukcie, vedúce k paralýze tohto procesu. K tomu Ústavný súd dopĺňa, že obštrukcie sú síce právom parlamentnej opozície, súčasne je potrebné vziať do úvahy, že ústavne chránenou hodnotou je politický diskurz na pôde Poslaneckej snemovne a prípadne smerom k verejnosti. V jeho rámci uplatňujú poslanci, resp. parlamentné menšiny svoje právo vyjadriť sa k návrhu prejednávaného zákona. Parlamentná väčšina je povinná v tomto ohľade zachovať práva parlamentnej menšiny tak, aby bola aj v tomto ohľade zaistená slobodná súťaž politických strán a politických síl (článok 22 charty). Hoci aj obštrukcie možno označiť za špecifickú formu komunikácie v rámci slobodnej súťaže politických síl (najmä smerom k verejnosti), pod politický diškurz ich podradiť nemožno, pretože ich zmyslom nie je viesť (viacmenej vecný) dialóg o dôvodoch pre (ne)prijatie zákona či jeho konkrétnom obsahu, ale zabrániť prijatiu zákona (ako takého alebo v takej podobe, v akej je podporovaný parlamentnou väčšinou), kedy je už úplne zrejmé, že názor parlamentnej menšiny nebude akceptovaný. Obštrukcie preto nemajú viesť k paralýze legislatívnej činnosti Poslaneckej snemovne, pretože potom by väčšina nebola schopná presadiť svoju vôľu slobodným hlasovaním. Aj obštrukciami teda síce môže parlamentná menšina deklarovať svoj rozhodný nesúhlas s návrhom zákona, avšak v okamihu, keď svojimi obštrukciami zásadným spôsobom naruší fungovanie Poslaneckej snemovne, je parlamentná väčšina oprávnená urobiť adekvátne opatrenia na zabezpečenie jej fungovania. Ako už Ústavný súd avizoval, obštrukcia sa môže kvalifikovať ako zneužitie práva a parlamentné procedúry (pozri bod 113 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/22). Obštrukcie sú preto (najmenej do istej miery) legálnym prostriedkom v politickej súťaži, nie však prostriedkom chráneným v ústavnoprávnej rovine, a to na rozdiel od politického diskurzu. 4./ Nález Ústavného súdu ČR, sp. zn. Pl. ÚS 55/10: V citovanom náleze sp. zn. Pl. ÚS 5/02 Ústavný súd opakovane vyložil zásady, pre ktoré mimo iných tiež ako požiadavka plynúca z konceptu právneho štátu – je rešpekt k procesným (procedurálnym) pravidlám nevyhnutný: „len v procesne bezchybnom procese (ústavne súladnom konaní) možno dospieť k zákonnému a ústavne súladnému výsledku (rozhodnutiu), a preto procesnej čistote rozhodovacieho procesu (riadenia) je nevyhnutné venovať zvýšenú pozornosť a poskytnúť jej dôraznú ochranu. Ak sa takto pripomenuté zásady vzťahujú k ústavnosti konania pred orgánmi verejnej moci ak ich v ňom vydaným rozhodnutiam (k stanovenému postupu v zmysle článku 36 ods. 1 Charty základných práv a slobôd), nie je žiadny rozumný dôvod sa od týchto zásad odchýliť vo veciach kontroly zákonodarného procesu a v ňom prijatých aktov (právnych noriem), lebo, hoci sa rozhodovací proces v zákonodarnej činnosti do istej miery líši od rozhodovacích procesov v konaniach pred inými v konaniach pred inými orgánmi verejnej moci – a v tomto zmysle ho možno chápať ako rozhodovací proces sui generis určujúce zásady rozhodovania, v ktorom sa dospeje ku konečnému výsledku, sú v oboch prípadoch identické; okrem toho nemožno strácať zo zreteľa, že dôsledky vyplývajúce zo zákonodarných aktov sú pre svoj celospoločenský dopad zaiste významnejšie, než je tomu v prípadoch jednotlivých (chybných) rozhodnutí iných orgánov verejnej moci. Vystupuje teda v zákonodarnom procese do popredia požiadavka stálosti, presvedčivosti a nevyhnutnosti právnych aktov, na ktorých právny štát, a súvzťažne aj život občanov v ňom, spočíva; takýchto aktov a tiež dosiahnutie potrebnej autority zákonodarných zborov nemožno však dosiahnuť inak ako rešpektom k pravidlám (zásadám legislatívnej činnosti). Spomínané pravidlá legislatívneho procesu sú obsiahnuté v rôznych prameňoch práva, medzi ktoré patrí predovšetkým Ústava Českej republiky; ďalej s ňou konformne vykladané rokovacie poriadky a rovnako ustálená prax parlamentnej komory a jej orgánov, „ktorú možno vďaka dlhodobému opakovaniu považovať za nepísanú časť legislatívnej procedúry, ak ju možno považovať za súladnú s vyššími hodnotami tvorby práva, demokratického politického systému a pod. . (pozri bod 38 citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06) tzv. nepísané pravidlá, ktoré sú spôsobilé riešiť otázky výslovne neupravené rokovacími poriadkami a ktoré optimalizujú sebaorganizáciu parlamentu. [Schneider, H. P. Zeh, W. (eds.): Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 1989, s. 385, citované podľa Wintr, J. Česká parlamentná kultúra, Praha 2010, s. 43.]. Nemecký Spolkový ústavný súd v jednom zo svojich rozhodnutí (rozsudok z 21. 7. 2000, 2 BvH 3/91) uviedol, že za predmet samoregulácie parlamentnej komory považuje aj úpravu zákonodarného procesu, ak nie je obsiahnutá v Ústave samotnej, ako aj funkciu, zloženie a spôsob práce výborov, ďalej uskutočňovanie práv výkonu zákonodarnej iniciatívy, informácií a kontroly, ako aj vytvorenie a úpravu práv politických frakcií a výkon parlamentného práva slobodného prejavu a parlamentnej rozpravy. Zároveň súd zdôraznil, že tento katalóg obsahujúci predmety samoregulácie a inštrumenty parlamentnej autonómie nie je konečný. To preto, že onen katalóg musí byť znovu a znovu konkretizovaný s ohľadom na meniace sa politické pomery tak, aby umožnil prispôsobenie sa zmeneným pracovným podmienkam. Táto samoregulačná právomoc parlamentu vzťahujúca sa k jeho vlastným záležitostiam nesmie byť však bezbrehá a podlieha ústavným obmedzeniam, z ktorých plynú nároky na podobu a interpretáciu predovšetkým rokovacích poriadkov parlamentných komôr. Zásadné ústavnoprávne východiská parlamentných a legislatívnych procedúr Ústavný súd sformuloval najmä v náleze sp. zn. Pl. ÚS 77/06, kde Ústavný súd opätovne zdôraznil nutnosť dodržiavania pravidiel legislatívneho procesu, pretože elementárnou požiadavkou čo i len formálne chápaného právneho štátu je vylúčenie ľubovôle z rozhodovania orgánov verejnej moci, keď nedodržanie pravidiel môže viesť nielen k spochybneniu legitimity prijatého rozhodnutia (zákona), ale aj jeho zákonnosti, čo v danom prípade skutočne viedlo k zrušeniu napadnutých ustanovení zákona, a to pre rozpor procedúry ich prijatia s ústavnými zásadami demokratického právneho štátu. Dodržiavanie procedurálnych pravidiel obsiahnutých v uvedených prameňoch práva je potrebné vyžadovať preto, že hoci adresátom týchto noriem nie sú súkromné osoby, ich nedodržanie sa v konečnom dôsledku môže významne dotknúť ich základných práv. Ústavný súd v citovanom náleze sp. zn. Pl. ÚS 77/06 označil za základný princíp parlamentného rozhodovania aj princíp pluralizmu, ktorý vyvodil z princípu slobodnej súťaže politických síl (čl. 22 charty) a ktorý ako charakteristika a znak každej slobodnej spoločnosti tvorí jednu z podstatných náležitostí demokratického právneho štátu. „Adresáti právnych noriem majú nepochybne právo legitímne očakávať, že prípadné obmedzenia ich základných práv vykonané zákonom sú výsledkom diskurzu vedeného naprieč politickým spektrom, a to diskurzu, v ktorom všetci zúčastnení dostali príležitosť sa s prejednávanou matériou podrobne zoznámiť a informovane sa k nej vyjadriť. je tak taký proces, ktorý umožňuje otvorenú diskusiu medzi zástancami konkurenčných názorov, vrátane názorov menšinových. Preto vystupujú do popredia procedúry zaisťujúce jednak vypočutie stranám, jednak formálnu kvalitu zákonodarného diela. Zákonodarná procedúra sa v tejto optike stáva „skutočným zdrojom legitimity zákona“ Ústavný súd v posledne citovanom náleze zdôvodnil požiadavku konceptu výkonu zákonodarstva formou racionálneho právneho diskurzu. Parlamentné rozhodovanie sa týka prípadov všeobecných; v jeho prospech vyznieva výhrada zásadných rozhodnutí prijímaných v parlamentnej procedúre, ktorá zabezpečuje zvažovanie predmetu, o ktorom sa rozhoduje, za účasti politických strán, ktoré predstavujú organizované záujmy občianskej verejnosti. Zákon ako výsledok parlamentnej deliberácie je kompromisom medzi záujmy, do ktorého sa projektuje spoločenský konsenzus, ktorý treba považovať za kritérium akceptácie zákona. Každá z inštitúcií tvoriacich či aplikujúcich právo je definovaná formálnymi znakmi, okrem iného i procedúrami, ktoré slúžia napĺňaniu účelu danej inštitúcie. Procedúry sa dotýkajú aj foriem rokovania parlamentu, ako i deľby práce medzi jeho orgánmi, a majú garantovať demokraciu, legitimizáciu autority, racionalitu zákonodarstva, procedurálnu spravodlivosť (vypočutie strán, debatu) a pod. (Kysela, J. Zákonodarný proces v Českej republike ako forma racionálneho právneho diskurzu?, Právnik 2005, č. 6) Parlamentné procedúry sú napokon tiež významným prvkom dotvárania podoby deľby moci a podmienok politickej súťaže v štáte () Napokon pre C. Schmitta je parlamentarizmus ako forma vlády otvorenou argumentatívnou diskusiou, v ktorej sú konfrontované rozdiely a názory politická moc je tým nútená k diskusii, ktorá umožňuje verejnú kontrolu (Schmitt, C. The Crisis of parliamentary Democracy, London, 1994, cit. podľa Kysela, J. Zákonodarný proces v Českej republike ako forma racionálneho právneho diskurzu? Právnik, 2005, č. 6). Podobne ako v súdnom rozhodovaní aj v parlamentnom rozhodovaní vyžaduje idea spravodlivého rozhodnutia, ktorá je imanentná právnemu štátu, dodržanie prirodzenoprávnej zásady počuť všetky strany. Transparentné vypočutie strán reprezentujúcich verejnosť prispieva k jej identifikácii s produktom rozhodovacieho procesu, v tomto prípade so zákonom. Za určujúcu charakteristiku parlamentného rozhodovania je tak tiež potrebné považovať princíp verejnosti zásadne uplatňovaný pri prerokúvaní zákonov, ktorý smeruje tak dovnútra, ako aj mimo parlamentnej komory. Pôsobenie smerom dovnútra slúži na slobodnú tvorbu názorov členov parlamentnej komory, pôsobenie smerom von slúži na informovanie verejnosti. V neposlednom rade je potrebné medzi demokratické princípy legislatívneho procesu zahrnúť aj princíp väčšinového rozhodovania a od neho neoddeliteľný princíp ochrany menšín, ktoré sú na parlamentnej pôde predstavované parlamentnou opozíciou. Medzi jej základné funkcie patrí najmä artikulácia menšinových názorov, predkladanie alternatívnych návrhov k väčšinovým stanoviskám a rozhodnutiam a kontrola vládnucej väčšiny, to všetko pred zrakmi verejnosti, teda občianskej spoločnosti, ktorá si aj týmto spôsobom tvorí a upresňuje svoj názor. Tieto charakteristiky sa upínajú k základným znakom demokratického právneho štátu. Uvedený zoznam demokratických princípov legislatívneho procesu a s nimi súvisiace nároky na férovosť používania pravidiel upravujúcich proces tvorby politickej vôle možno podradiť pod podstatné náležitosti demokratického právneho štátu, resp. samotnú jeho esenciu a vo svojom súhrne vykresľujú obraz parlamentarizmu nazeraného materiálne, t.j. chápaného ako inštitucionalizovaná výmena názorov medzi reprezentantmi názorovo si konkurujúcich zoskupení prítomných v spoločnosti s cieľom nájsť kompromis, ktorý by uspokojil väčšinu pôvodne názorovo fragmentarizovanej spoločnosti. Komunálny spravodajca: 08_24 SOTAC komunálny spravodajca diskusia na zastupiteľstve judikatúra Príspevok Diskusia na rokovaní obecného zastupiteľstva a obštrukcie opozície je zobrazený ako prvý na Sotac.

Web: Sotac │ Komunálny poradca samospráv
Aktualizované: 28.6.2024

prejsť na článok

Diskusia na rokovaní obecného zastupiteľstva a obštrukcie opozície

Spúšťame web pozeramevamnaprsty.sk a petíciu

Diskusia: Biblia známa/neznáma v novom preklade

Zápas o nové ihrisko sa práve dostal do finálnej fázy

Pellegrini dal hlasovaním ukončiť rozpravu k štátnemu rozpočtu, použil procedurálny návrh

Opozícii a pol miliónu voličov zapchali z Pellegriniho iniciatívy ústa, vyhlásil k ťahu koalície Majerský